熱點 | 清潔取暖試點城市補貼退坡在即 下一步怎么走？
發布日期：2019/09/27 | 瀏覽次數：32347
最近幾年，霧霾治理成效有目共睹，“煤改氣”“煤改電”等更加清潔的取暖方式在減少冬季大氣污染上發揮了重要作用。在這背后，是中央財政數百億元的投入和地方政府接近3倍的補貼加成。
2017、2018、2019年，財政部、住建部、環保部（現生態環境部）、國家能源局等四部委先后確定了北方地區冬季清潔取暖三批43個試點城市，中央財政累計投入資金351億元。按照相關文件規定，補貼持續三年，三年后，如果沒有額外改造任務，中央財政補貼將退出，地方政府自行承擔補貼。這意味著2019年有可能是第一批試點城市獲得最后一次補貼。
6月26日，國家發改委和國家能源局發出了《關于解決“煤改氣”“煤改電”等清潔供暖推進過程中有關問題的通知》（征求意見稿）（以下簡稱《通知》），旨在“有針對性地解決‘煤改氣’‘煤改電’等清潔供暖推進過程中出現的典型共性問題”，并要求“各省（區、市）要抓緊研究制定補貼到期后持續推進清潔供暖的政策方案，于7月底前報送國家發改委、國家能源局”。記者從國家能源局獲悉，本次征求意見共收到100多件反饋意見，目前正在整理意見，或將會在采暖季到來時發出正式文件。根據生態環境部環境規劃院公共財政與投資研究部投資績效評價室主任宋玲玲的統計，2017——2018年，中央財政獎補資金合計下達199.2億元，地方補貼資金合計為555.09億元，是中央財政資金的2.8倍。“在煤改電上，設備補貼比例超過50%，最高補貼金額2000——27000元。天津、太原等個別城市對不同的電采暖設備制定了不同的補貼標準。在運行上，單位補貼0.1——0.25元/千瓦時，最高補貼金額400——2400元。在煤改氣上，補貼比例也超過了50%，設備補貼金額最高達到2000——8000元。運行補貼上，單位補貼0.8——1.4元/立方米，最高補貼金額400——2400元。”在8月30日召開的第四屆中國散煤綜合治理大會上，宋玲玲介紹。宋玲玲同時表示：“相比散煤取暖，農村地區清潔取暖使用成本較高，即使享受價格補貼之后，農村居民采暖支出仍有所增長。在建設補貼方面，宋玲玲介紹：“第二批23個試點城市的地方政府三年投資需求平均為26.32億元，最高58.35億元（山西長治），最低3.6億元（山東淄博）。長治市占地方政府一般公共預算支出的比例最高，為7.25%，相對政府財政壓力最大；淄博市占比最低，為0.27%，相對政府財政壓力最小。”在使用補貼方面，宋玲玲介紹：“2017年首批12個試點城市運行補貼財政支出占當年一般公共預算支出的比例為0.03%——1.46%，平均為0.52%，2019年完成3年試點所有改造任務后，若仍沿用目前的補貼水平，補貼支出占城市一般公共預算支出的比例為0.11%——4.72%，平均為1.51%。”這些壓力直接影響到參與建設和提供設備的企業以及終端用戶。根據煤控研究項目組合作伙伴對河北、河南、山東、山西四個省份的八個城市的研究，參與研究的1635戶清潔取暖改造用戶中，約有43%的用戶表示，在沒有政府補貼的情況下，9%的用戶會采用煤炭作為輔助取暖方式，34%的用戶將放棄使用清潔取暖方式、完全使用煤炭，其中接近70%的用戶明確表示會使用散煤而不是潔凈煤。2013年，自然資源保護協會聯合政府智庫、科研院所和行業協會等20多家機構聯合啟動了“中國煤炭消費總量控制方案和政策研究”項目。根據《中國散煤綜合治理調研報告2019》的統計，2016——2018年，試點城市空氣質量顯著改善，秋冬季PM2.5平均濃度從2016年的109.5克/立方米下降到2018年的82.33微克/立方米，下降幅度24.81%。自2018年開始，為期三年的藍天保衛戰攻堅在即，2019——2020 年秋冬季空氣質量必須取得顯著成績 ， 才能保障 2020 年藍天保衛戰目標的實現。三年試點期結束后，補貼政策將何去何從，目前尚未可知。但在多數專家看來，若要持續推進北方地區清潔取暖、保障藍天保衛戰目標達成，補貼現在還不能退出。宋玲玲認為，如果天然氣銷售價格不變，按照2018年某市農村居民可支配收入為12493元、每戶平均3.27人，近三年農村居民可支配收入年均增長率為11.2%——11.6%來計算，補貼政策要持續7年才能徹底取消。她建議，可以2年為一個周期，逐步降低補貼。煤炭工業規劃設計研究院戰略規劃院副總工程師任世華介紹，他們的分析顯示，在采暖地區，取暖支出占可支配收入比，城鎮為0.92%——4.39%，農村為2.55%——8.92%。“比較寒冷、經濟比較弱的地區取暖支出占可支配收入的比例較高。”“按照可支配收入增長情況測算，河南、河北、山西等地區用戶到2025年可能都接受不了沒有補貼的煤改氣成本。采用清潔爐具取暖，農村人均可支配收入要達到1.3萬元/年以上才可以不用補貼；采用天然氣取暖，農村人均可支配收入要達到2萬元/年左右才能沒有太大壓力；采用電取暖，農村人均可支配收入要達到2.6萬元/年才能沒有太大壓力。”任世華介紹，到2020年，只有北京、天津、內蒙古農村地區經濟上可以承擔清潔取暖和煤改氣所增加的成本。根據中央財政支持北方清潔取暖試點城市的現行補貼標準，直轄市每年獎補10億元，省會城市每年7億元，地級城市每年5億元，汾渭平原城市每年3億元，定州、辛集等省管市每年1億元。然而，試點城市的任務量卻存在較大差異。在首批12個試點城市中，保定和廊坊同為地級市，享受同等級中央財政補貼，三年改造任務量分別為246.6萬戶、84.95萬戶，前者是后者的2.9倍。任務量的差異導致各地獲得補貼力度差異。第二批試點城市中，陽泉清潔取暖改造居民每戶平均可獲得的中央補貼高達9282元，而西安每戶可獲得的補貼只有425元。《中國散煤綜合治理調研報告2019》建議，充分考慮各城市經濟社會發展不平衡、清潔取暖路徑成本差異的現實情況，建議中央財政補貼從按行政級別的補助標準轉變為按經濟水平分檔的固定產出補貼標準，向經濟困難地區傾斜。同時，應建立績效補貼機制，激勵地方政府建立清潔取暖長效機制，對于年度績效評價結果為“優秀”的城市給予額外的獎勵資金。這份報告由國家大氣污染防治攻關聯合中心副主任、中國工程院院士、清華大學環境學院教授賀克斌和煤控研究項目分析師李雪玉編寫。對于清潔取暖終端消費者來說，北京大學城市與環境學院教授、中國科學院院士陶澍的研究顯示，如果在2+26地區農村實現計劃中的煤改電改氣，可以導致居民對PM2.5 的暴露下降60%，其主要原因是燃煤用戶家庭室內空氣質量的大幅度改善。世界衛生組織2018年的報告顯示，每年有400萬人因固體燃料的不充分使用及通風問題造成的室內空氣污染過早死亡。健康影響研究所的報告顯示，室內空氣污染導致人均預期壽命減少大約8個月。宋玲玲認為，作為清潔取暖的受益者，原取暖方式的取暖成本應由居民承擔，額外增加的成本應由政府、企業和居民共同承擔，對于已實施煤改電煤改氣居民的使用成本，財政補貼一部分，電網或燃氣公司承擔一部分，至于承擔比例，需分城市、分技術經過詳細的經濟調研后確定。考慮到居民收入差異較大，宋玲玲建議，借鑒美國低收入家庭能源援助計劃，將居民按照經濟收入水平區分劃檔，制定差異化的補貼標準，同時對于農村分散供養特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭和建檔立卡貧困戶等4類重點對象，直接給予最高補貼標準。宋玲玲認為，企業是清潔取暖市場的受益者。“對于企業的支持，應優先從市場角度出發，通過擴大市場規模、肥瘦搭配、縮短審批環節等方式擴大企業未來收益，避免給予補貼。”宋玲玲說。繼去年底國家能源局印發“關于做好2018——2019年采暖季清潔供暖工作的通知”以來，今年6月，國家發改委和國家能源局印發的《通知》再次提出，為緩解天然氣供暖推進過程中出現的天然氣保供和農村用氣安全壓力，各地要堅持宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，結合資源條件、環保要求、資金實力、采暖習慣等因素，拓寬清潔供暖渠道。該《通知》同時提出，在城鎮地區，重點發展清潔燃煤集中供暖；在農村地區，重點發展生物質能供暖，同時解決大量農林廢棄物直接燃燒引起的環境問題。在具備條件的城鎮和農村地區，按照以供定改原則繼續發展“煤改電”“煤改氣”，適度擴大地熱、太陽能和工業余熱供暖面積，積極探索新型清潔供暖方式。任世華認為，清潔取暖工作越來越理性。“采暖支出要和經濟發展水平、收入增長水平相匹配。”“從用戶端來說，關注的重點在清潔能源供給，但是節能技改跟不上，房屋保暖差，達不到節約用能的目的，資源浪費、投入加大，導致運行成本普遍偏高，極易引起‘反煤’問題。” 生態環境部環境規劃院大氣部主任雷宇表示。《中國散煤綜合治理調研報告2019》顯示，農村房屋多為農民自建，保溫隔熱性能差，若室內達到標準舒適溫度，單位建筑面積的采暖負荷是城鎮節能建筑的2——3倍。根據國務院參事室特約研究員吳吟的研究，北京市每戶農宅節能改造成本大約8000元，可實現降低取暖能耗50%以上。煤控研究項目組合作伙伴對河北、河南、山東、山西四個省份的八個城市、1775個調查對象的調研顯示，農村清潔取暖改造用戶的建筑節能改造率僅為1%。一位參與過建筑節能改造的人士表示，在“煤改氣”“煤改電”中，建筑節能幾乎沒有推進，在農村這個問題非常明顯。“不是沒有認識到這個問題，而是建筑節能改造費用大、建設周期長，富裕農戶愿意接受改造，但是收入較低的農戶不愿意。”“我們要糾正一個觀念，供暖效果不是簡單的產品問題，而是系統問題，建筑保溫與氣密性改造要先行。”雷宇表示。雷宇建議，對資源的分析和長遠規劃要先行，確保清潔能源供應、基礎設施等滿足清潔取暖需求，環境效益符合大氣污染防治工作需要。來源：中國清潔供熱平臺
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